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Stellungnahme zum Gutachten des Präsidenten des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes in Deutschland – Schwerpunkt Lebensmittel –


Das Gutachten des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung „Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes (Schwerpunkt Lebensmittel)“ befasst sich in ganz erheblichem Umfang mit der Tätigkeit der Veterinärverwaltungsbehörden verschiedener Verwaltungsebenen. Der Bundesverband der beamteten Tierärzte (BbT) als berufsständiger Fachverband der im öffentlichen Dienst tätigen Tierärztinnen und Tierärzte gibt daher zu dem Gutachten folgende Stellungnahme ab.

Der BbT sieht in dem Gutachten des Bundesbeauftragten grundsätzlich viele positive Ansätze, bestehende Defizite durch geänderte Strukturen und Organisationsformen zu verbessern.
Im Einzelnen möchten wir auf folgende Punkte konkreter eingehen:

Sicherungssysteme der Unternehmen

Das EU-Lebensmittelrecht hat aus gutem Grund die primäre Verantwortung für die Lebensmittelsicherheit dem Lebensmittelunternehmer übertragen. Die verpflichtenden Eigenkontrollsysteme sind dafür besonders bei mittelständischen und Großunternehmen ein hilfreiches Instrument zur Erhöhung der Lebensmittelsicherheit. Wir stellen aber fest, dass die Behörden in der Vergangenheit keinen bzw. einen nur erheblich zeitverzögerten Zugang zu den bei Lebensmittel- und Futtermittelunternehmen vorliegenden Erkenntnissen hatten. Aus Sicht des BbT ist für die effektive Überwachung ein barrierefreier, zeitnaher Zugang zu den Ergebnissen der Sicherungsmaßnahmen der Unternehmen von großer Bedeutung.
Die Meldeverpflichtung zu Untersuchungsergebnissen über Dioxine und polychlorierte Biphenyle ist bereits eine beispielhafte, zielführende Maßnahme.

Im Gegensatz zu großen Lebensmittelunternehmen haben aber insbesondere kleine Unternehmen bei der Eigenkontrolle erhebliche Schwierigkeiten, verursacht durch begrenzte personelle und finanzielle Ressourcen. Diese Unternehmen sind nicht in der Lage, entsprechend ausgebildete Personen mit diesen Aufgaben zu betrauen. Kleinbetriebe stellt zudem die Forderung nach einer umfassenden  Dokumentation der Eigenkontrolle vor kaum lösbare Probleme.
Hier regen wir an, die Pflichten zur Dokumentation von Eigenkontrollen unter Berücksichtigung der Betriebsgrößen zu staffeln. Bei Kleinbetrieben mit z.B. weniger als fünf Beschäftigten, Saisonbetrieben und Direktvermarktern könnte z.B. die Dokumentationspflicht z.B. auf Wareneingangskontrolle und Rückverfolgbarkeit beschränkt werden.
Die im Gutachten geforderten normativen Vorgaben zur Rückverfolgbarkeit von Lebensmitteln sollten sich auf wenige prägnante Parameter beschränken, wie z. B. das Datenformat und die Frist für die Vorlage der Daten bei der Behörde.

Ganz ausdrücklich wird vom BbT befürwortet, dass im Bereich der Gastronomie ein verpflichtender Sachkundenachweis eingeführt wird. Es ist dem Verbraucher schwer vermittelbar, dass zum Beispiel im Tierschutzrecht eine Sachkundeprüfung erforderlich ist, im Gastronomiebereich jedoch keine Sachkenntnisse über eine Prüfung nachgewiesen werden müssen, obwohl hier der gesundheitliche Verbraucherschutz über die Herstellung von Speisen ganz maßgeblich tangiert wird.

Die Verknüpfung der Qualitätssicherungssysteme der Wirtschaft mit der amtlichen Kontrolle scheint aus Sicht der Überwachung ein durchaus gangbarer Weg zur Erhöhung der Effizienz zu sein. Dafür gibt es regional im Bereich der Qualität und Sicherheit GmbH (QS) im Freiwilligkeitsbereich durchaus positive Entwicklungen. Für eine einheitliche Überwachungspraxis in der gesamten Republik ist jedoch eine normative Regelung über die Freiwilligkeit hinaus unabdingbar.

Die Schaffung eines zentralen Systems zur Erfassung anonymer Hinweise bei der Lebensmittelüberwachung erfordert die Schaffung zusätzlicher Strukturen und damit werden weitere Ressourcen gebunden. Aus unserer Sich werden die Hinweise derzeit adäquat berücksichtigt; weitere, zusätzliche Systeme sind nicht erforderlich.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Sicherungssysteme der Unternehmen einen wesentlichen Beitrag zur Gewährleistung Lebensmittelsicherheit darstellen, jedoch sind sie kein Ersatz für die amtlichen Kontrollen. Die Behörde wird allerdings durch die Sicherungssysteme der Unternehmen in die Lage versetzt, die vorhandenen Kapazitäten schwerpunktmäßig auf die Problembetriebe zu konzentrieren.

Normative Steuerung der amtlichen Überwachung

Die nicht einheitliche Durchführung der amtlichen Überwachung in den Ländern wird auch vom BbT kritisch gesehen. Bundeseinheitliche Vorgaben im Durchführungsrecht werden deshalb ausdrücklich begrüßt. Die Risikobeurteilung von Betrieben darf nicht in den Bundesländern mit unterschiedlichen Beurteilungssystemen durchgeführt werden; Kontrollhäufigkeit und Kontrolltiefe müssen bei gleichen Unternehmensverhältnissen gleich durchgeführt werden.
Auch begrüßen wir ausdrücklich die Umsetzung einer risikoorientierten Probenentnahme, die zudem konsequent herstellerorientiert durchgeführt werden soll.

Die im Gutachten vorgeschlagene Aufgabenübertragung sämtlicher Audits an die DAkkS halten wir nicht für zielführend. Die EU-weit geltenden Grundsätze der Kontrollverordnung (EG) Nr. 882/2004 schreiben eine Akkreditierung von Behörden nicht zwingend vor. Die Länder verfügen bereits jetzt zum großen Teil über geeignete QM-Systeme, die diese Aufgabe übernehmen. Darüber hinaus sind mit der DAkkS-Akkreditierung erhebliche Kosten verbunden.

Das Gutachten bemängelt weiterhin, dass länderübergreifende Leistungsvergleiche zum Lebensmittelrecht nicht stattfinden. Dieser Vergleich ist insbesondere deshalb nicht möglich, weil vergleichbare statistisch geeignete Daten der Länder nicht vorliegen. Der BbT unterstützt insoweit die Anregung des Bundesbeauftragten, für einen länderübergreifenden Vergleich geeignete Kennzahlen zu entwickeln. Damit sollten die Leistungen, Kosten und Wirkungen der amtlichen Lebensmittelüberwachung umfassend abgebildet werden, einschließlich der durchzuführenden Maßnahmen. Grundlage dafür sollten auch die Berichtspflichten nach der Kontrollverordnung (EG) Nr. 882/2004 sein. Bei der Schaffung länderübergreifender Voraussetzung ist insbesondere darauf Wert zu legen, dass nicht neue zusätzliche Kennzahlen entwickelt werden, sondern dass länderspezifische Datenerfassungen zugunsten bundeseinheitlicher Erfassungskennzahlen abgebaut werden, um letztendlich den bürokratischen Aufwand für die Überwachungsbehörden aufwandsneutral zu halten oder sogar zu senken. Auch müssen die Daten in dem nahezu bundeseinheitlichen EDV-Projekt  BALVI generierbar sein.

Der BbT spricht sich auch ausdrücklich dafür aus, die finanzielle und personelle Ausstattung der amtlichen Lebensmittelüberwachung zu verbessern.
Die Forderung, die finanzielle Ausstattung gegebenenfalls durch Gebühren oder Kostenbeiträge sicherzustellen, versieht der BbT mit einem großen Fragezeichen. Die Lebensmittelüberwachung als Bereich des gesundheitlichen Verbraucherschutzes sollte im Rahmen der Daseinsfürsorge des Staates weiterhin steuerfinanziert werden und nur der durch den Lebensmittelunternehmer verursachte Mehraufwand soll über Gebühren finanziert werden.

Neuausrichtung der regulären Lebensmittelüberwachung

Die Aussage des Gutachtens, dass sich die Anforderungen an die amtliche Kontrolle wegen Strukturänderungen der Wirtschaft deutlich erhöht haben, ist eindeutig zu bestätigen. Die daraus abgeleiteten Schlussfolgerungen im Gutachten können wir jedoch nicht mit tragen, insbesondere befürworten wir nicht die Schaffung dauerhafter Strukturen parallel neben den kommunal organisierten Lebensmittelüberwachungsbehörden.
Es ist zielführender, den unteren Lebensmittelüberwachungsbehörden temporär für Spezialfälle zusätzlichen Sachverstand zur Verfügung zu stellen. Dies wird bereits in vielen Bundesländern erfolgreich praktiziert über Sachverständige anderer staatlicher Behörden, die bei Bedarf hinzugezogen werden.
Die Schaffung von Parallelstrukturen lehnen wir aber grundsätzlich ab, weil damit die aktuelle Verwaltungsstruktur eher verkompliziert wird. Die Erfahrung in den Ländern hat gezeigt, dass sich bei der Etablierung von im Gutachten genannten interdisziplinären Kontrolleinheiten, die parallel zu der jetzigen Überwachungsbehörde tätig werden, zusätzliche Problemfelder eröffnen. Beispielhaft seien benannt Datenübermittlung und notwendige Abgrenzungen der Zuständigkeitsbereiche, die nicht immer störungsfrei erfolgen und unnötig Kapazitäten binden.

Letztendlich vertritt der BbT unter Berücksichtigung der politischen und gesetzlichen Rahmenbedingungen den Standpunkt, dass die Durchführung der gesamten operativen Verwaltungstätigkeit in den unteren Lebensmittelüberwachungsbehörden die derzeit optimale Organisationsform darstellt, auf deren Grundlage Verbesserungen durchgeführt werden können.

Nationales Lebensmittelkrisenmanagement

Das Gutachten weist auf systemimmanente Schwächen des deutschen Krisenmanagements hin, die insbesondere im Zuge des EHEC- und Dioxin-Geschehens offensichtlich wurden. Der BbT folgt dieser Aussage und sieht dafür besonders strukturelle Defizite als Ursache. Die bisher üblicherweise in den Ländern bei Krisensituationen eingesetzten Krisenstäbe sind im Falle überregionaler Ereignisse nicht ausreichend mit Kompetenzen und Handlungsbefugnis ausgestattet. Deshalb unterstützt der BbT die Forderungen nach Einrichtung eines nationalen Krisenstabes mit den erforderlichen Kompetenzen und der Bindungswirkung der Länder an seine Entscheidungen und Maßnahmen zur Krisenbewältigung. Allein dieser nationale Krisenstab sollte die Öffentlichkeit über die entsprechenden Verwaltungsentscheidungen informieren. Beispielhaft für einen funktionierenden nationalen Krisenstab sei das nationale Tierseuchenkrisenzentrum genannt. Eine adäquate Struktur muss im Bereich in der Lebensmittelüberwachung geschaffen werden, um in Krisensituationen effektiv handeln zu können.